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Asociación de consumidores
Las asociaciones de consumidores son una modalidad específica de asociación. El derecho de asociación se recoge en el artículo 22 de la Constitución Española (CE). Con carácter específico, el Texto Constitucional recoge, en su artículo 51.2, se refiere a las organizaciones de consumidores y usuarios, entre las que se encuentran, gozando de un papel estelar, las asociaciones de consumidores (las cooperativas de consumidores tienen, en derecho español, consideración de organizaciones de consumidores). Sin llegar a realizar una definición de las mismas, el Texto Constitucional atribuye a estas instituciones unas funciones específicas en relación con la defensa de los legítimos intereses de los consumidores. En concreto, se les consagra como instrumentos, a través de los cuales, los consumidores podrán participar en aquellas cuestiones que pudiesen afectarles. De este modo, estas organizaciones adquieren una importante dimensión institucional dentro del sistema económico constitucional, al ser actores esenciales para la garantía de los intereses y derechos de los consumidores.
Contenido
La noción de consumidor
El derecho fundamental de asociación supone, en esencia, la posibilidad de que un conjunto de personas se organicen voluntariamente para la consecución de un fin de interés general y no lucrativo . De este modo, las asociaciones de consumidores, como especificidad asociativa, además de precisar que su finalidad sea, como veremos más adelante, la que le encomienda el ordenamiento jurídico, en especial, la representación de los consumidores y el posibilitar el ejercicio de los derechos audiencia y participación respecto de aquellos asuntos que pudieran afectarles, requieren que las personas que las integren tengan la condición de consumidores. No cabe, por lo tanto, duda alguna de la importancia que adquiere la delimitación del concepto de consumidor a estos efectos.
De forma general, se distinguen dos nociones distintas de consumidor. Así, en sentido estricto, podríamos considerar que son consumidores y usuarios aquellas personas que adquieren bienes o se les prestan servicios para su uso particular. Si bien, en un sentido lato, cabría entender por consumidores a todos los ciudadanos que, en cuanto personas, aspiran a tener una elevada calidad de vida . Un ejemplo de esta noción amplia la encontramos en la Resolución del Consejo de la CEE, de 14 de abril de 1975 , por la que se aprueba el Programa Preliminar de la Comunidad Económica Europea para una política de protección y de información de los consumidores, al establecer. En concreto, en su número 3, se dice textualmente:
En lo sucesivo el consumidor no es considerado ya simplemente como un comprador o un usuario de bienes o servicios para un uso personal, familiar o colectivo, sino como una persona a la que conciernen los diferentes aspectos de la vida social que pueden afectarle directa o indirectamente como consumidor.
Aunque nuestro Texto Constitucional no establece una definición de consumidor, si que reconoce una serie de derechos a los consumidores que los poderes públicos deberán garantizar, configurándolos como límites del sistema de economía libre de mercado. Es, por tanto, en este ámbito, en tanto sujeto de relaciones jurídicas con proveedores de bienes o prestadores de servicios, donde hemos de incardinar al consumidor y usuario, entendiéndole parte débil de tal relación y merecedor, como consecuencia del Estado social de Derecho constitucionalmente configurado, de una especial tutela por parte de los poderes públicos.
En esta línea, los diferentes textos legales que desarrollan el mandato constitucional de defensa de los consumidores y usuarios realizan una protección de los mismos, en tanto parte de una relación jurídica dentro del sistema de economía de mercado. Si bien, tanto las Comunidades Autónomas con competencias en la materia como el Estado, han fijado distintos perfiles a la figura del consumidor. Es más, incluso en el derecho estatal el concepto de consumidor varía en función del campo concreto que se regula con cada norma .
Por su importancia y trascendencia hemos de analizar la LGDCU, que, en su artículo 1.2 y a los efectos de esta norma, define los consumidores o usuarios como “las personas físicas o jurídicas que adquieren, utilizan o disfrutan como destinatarios finales, bienes muebles o inmuebles, productos, servicios, actividades o funciones cualquiera que sea la naturaleza jurídica pública o privada, individual o colectiva de quienes los producen, facilitan, suministran o expiden”. Si bien, en el artículo 1.3, se excluye de la condición de consumidor o usuario a “quienes sin constituirse en destinatarios finales, adquieran, almacenen, utilicen o consuman bienes o servicios, con el fin de integrarlos en procesos de producción, transformación, comercialización o prestación a terceros”.
De este modo, la LGDCU incorpora la noción estricta de consumidor, exigiendo que se trate de destinatarios finales de bienes y servicios. No obstante, hemos de reconocer que lo hace con gran amplitud, en el sentido de que, a diferencia de lo dispuesto en las diversas Directivas comunitarias sobre consumo, en la noción de consumidor que da esta norma, se admite tanto a personas físicas como a personas jurídicas. Lo relevante es, por tanto, que el bien o servicio salga del mercado para un fin privado.
Aún admitiendo que en nuestro ordenamiento no existe un único concepto de consumidor, en relación con el ámbito subjetivo de las asociaciones de consumidores, entendemos que la noción de consumidor y usuario que se debe considerar es la definida en la LGDCU, restringiéndose, por tanto, a las personas, físicas o jurídicas, que adquieren bienes o servicios para su uso privado en el mercado , en los términos que estableció la Carta de Protección de los Consumidores del Consejo de Europa , texto que inspiró el artículo 51 de la CE.
Otra cuestión diferente sería el considerar si cabría excluir de la condición de consumidor o usuario a las personas jurídicas con ánimo de lucro, en atención, de una parte, al propio concepto de consumidor y, de otra, al hecho de que sólo los consumidores, a diferencia de los empresarios, carecen de una organización que les permita autoprotegerse .
La LGDCU, en su artículo 21.2, apartado a), prohíbe a las asociaciones de consumidores de ámbito estatal incluir como asociados a personas jurídicas con ánimo de lucro. Además, el artículo 21.4 de dicha norma, sanciona el incumplimiento de tal prohibición con la pérdida, por un período no inferior a los cinco años siguientes desde que dejaron de concurrir tales circunstancias, de su condición de asociación de consumidores y usuarios.
En nuestra opinión, el derecho a organizarse a través de asociaciones de consumidores se otorga por la CE a todos los consumidores y usuarios, en sentido amplio, por lo que no cabe excluir a cualesquiera personas que ostenten tal condición del ejercicio de este derecho fundamental, también reconocido a las personas jurídicas privadas . Lo que sucede es que difícilmente puede otorgarse la condición de consumidor final a una persona jurídica con ánimo de lucro, ya que su finalidad es, precisamente, producir bienes o servicios para su puesta en el mercado. Por todo ello, consideramos que las personas jurídicas con ánimo de lucro, al no tener la condición de consumidor, carecen del derecho a formar parte de asociaciones de consumidores, sin perjuicio de que puedan ejercitar el derecho de asociación en otros ámbitos.
Cuestión diferente es la consideración jurídica que nos merece, en relación con las asociaciones de consumidores estatales, la sanción de perdida de la condición de asociación de consumidores, que la LGDCU, en su artículo 21.4, prevé para el caso de que una organización permitiese asociarse a una persona jurídica con ánimo de lucro; todo ello por resolución administrativa y por un periodo mínimo de cinco años. Este precepto, aplicable también para cualesquiera otros incumplimientos (estatales o autonómicos, legales o reglamentarios) en que pudiese incurrir una asociación de consumidores, además de plantear serias incertidumbres en relación con el principio de legalidad sancionadora, consagrado en el artículo 25.1 de la CE , podría suponer una vulneración del derecho de asociación que la CE consagra en su artículo 22.
Las asociaciones de consumidores, como hemos visto, son una modalidad específica de asociación, que adquieren tal condición por el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 20 bis, apartado 1, de la LGDCU, no requiriendo, por tanto, acto alguno de reconocimiento por parte de la administración pública. Es por ello, que la pérdida de tal condición como sanción administrativa se podría considerar una limitación del propio derecho fundamental, no sólo por imposibilitar a la asociación de consumidores el cumplimiento de sus fines, sino también, por impedir a los asociados ejercer el derecho que la CE les reconoce. En este sentido, conviene recordar lo dispuesto en el artículo 22.4 de la CE, al establecer que las asociaciones sólo podrán ser suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial motivada. Todo ello, sin perjuicio de las cuestiones que pueden suscitarse en relación con la necesidad de que la regulación de tal extremo deba realizarse mediante Ley orgánica .
Distinta consideración nos merecería, que tal circunstancia se pudiera ponderar en relación con las medidas de fomento que, en su caso, articularan las administraciones públicas en relación con este tipo de asociaciones, o al regular la representatividad de las mismas, en relación con el ejercicio del derecho de participación en representación de los intereses generales de los consumidores .
Finalidad
A la hora de determinar el carácter consumerista de una asociación, no importa tanto la forma jurídica que puede adoptar (asociación en sentido estricto, federación o confederación) como la finalidad perseguida de defensa de los intereses legítimos, individuales y colectivos, de los consumidores y usuarios. El carácter de una asociación ha de entenderse, por tanto, referido a la finalidad que la propia entidad ha establecido estatutariamente como su razón de ser. Dentro de las asociaciones en sentido estricto y de las sociedades cooperativas de consumidores y usuarios, en cuanto encierran una vertiente asociativa de tutela del consumidor, es el elemento teleológico, junto con el sustrato personal de la asociación, el que le otorga especificidad y permiten calificarla como de consumidores y usuarios.
La cuestión que en este punto se plantea es determinar si esta finalidad de defensa y promoción de los derechos e intereses legítimos de los consumidores ha de constituir el fin único, y que como tal ha de aparecer recogido en los estatutos de la asociación, o, si por el contrario, se trata de un contenido mínimo al que pueden añadirse otras finalidades.
Del examen de la legislación vigente sobre esta la materia, no podemos concluir que el criterio sea unívoco. Así, el artículo 21.2 e) de la LGDCU, de aplicación a las asociaciones de consumidores de ámbito estatal, prohíbe a las asociaciones de consumidores que se dediquen a actividades distintas de la defensa de los consumidores o usuarios. Al igual que con el resto de prohibiciones, el artículo 21.4 de la LGDCU sanciona su incumplimiento con la pérdida, por un período no inferior a los cinco años siguientes desde que dejaron de concurrir tales circunstancias, de su condición de asociación de consumidores y usuarios.
La consideración que nos merece la sanción prevista en el artículo 21.4 de la LGDCU ya la dejamos patente con anterioridad, al considerarlo en relación con el artículo 21.2 a) de esta misma norma. Más acertado nos parece lo que, con anterioridad a la Ley 44/2006, de 29 de diciembre, de mejora de la protección de los consumidores, disponía la LGDCU. Así, el artículo 21. d) de esta norma establecía que no podrán disfrutar de los beneficios reconocidos en esa Ley las asociaciones que se dediquen a actividades distintas de la defensa de los consumidores o usuarios, sin que tal incumplimiento afectase, en modo alguno, a la propia consideración de asociación de consumidores .
Por el contrario, en el ámbito de la legislación autonómica, existen normas que no exigen tal exclusividad de fines para tener acceso a los Registros autonómicos de asociaciones de consumidores y usuarios. En este sentido, por citar el más reciente ejemplo, el Decreto 1/2006, de 13 de enero, por el que se regula la creación del registro de Organizaciones de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia, el establecimiento de las normas por las que ha de regirse el mismo, así como la representación y participación de las Organizaciones de Consumidores y Usuarios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, establece, en su artículo 4.2, que en dicho Registro “se podrán inscribir las Organizaciones cuya finalidad principal sea la defensa de los intereses de los consumidores, bien sea con carácter general o bien en relación con productos o servicios determinados”.
No cabe duda de que la defensa de los derechos de los consumidores y usuarios debe ser el fin principal o esencial de estas asociaciones, aunque, en nuestra opinión, no necesariamente la finalidad exclusiva en forma rígida o férrea. Estas asociaciones, por imperativo del Estado social y democrático de Derecho, no pueden permanecer, en los tiempos presentes, ajenas a preocupaciones sociales, como la protección medioambiental, el desarrollo sostenible, la responsabilidad social de las empresas, el comercio justo o la solidaridad con el tercer o cuarto mundo.
En este sentido, resulta importante reseñar que la Unión Europea no exige que la finalidad de estas asociaciones sea exclusivamente la defensa de los derechos de consumidores y usuarios para ser destinatarias de sus acciones de fomento, basta con que sean organizaciones no gubernamentales sin fines lucrativos, cuyos objetivos principales sean la promoción y la protección de los intereses de los consumidores y de su salud .
El hecho que la normativa estatal exija a las asociaciones de consumidores que su única finalidad sea la defensa de los consumidores y usuarios, no implica, en nuestra opinión, que aquellas, cuya finalidad se refiera a la satisfacción de otras necesidades relacionadas con el sistema económico, además de aquellas que surgen de su participación directa en el mercado, no ostenten la naturaleza de asociaciones de consumidores y usuarios, pudiendo, por consiguiente, desempeñar las funciones que a tales asociaciones les asigna el ordenamiento jurídico. En este sentido, el derecho, proclamado en el artículo 45 de la CE, a “disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona”, cabría englobarlo dentro del derecho a la protección de los consumidores.
Como señala BERCOVITZ, “lo que nació como protección del consumidor se está convirtiendo en protección del individuo particular y no es sino una nueva participación de la evolución social del Derecho, que obliga a abandonar el principio de la igualdad formal ante la ley para tratar de proteger a la parte más débil, y al igual que ha sido necesario establecer un derecho del trabajo para proteger a los trabajadores, parte más débil de la relación laboral, hoy se considera preciso proteger al consumidor o más exactamente al individuo particular que se encuentra inerme frente a las empresas y a los profesionales con los que se relaciona” .
Véase también
Bibliografía
RUIZ GONZALEZ, José Gabriel, «Las asociaciones de consumidores: Configuración y Régimen Jurídico», Ediciones Troncal (Colección Lex), Santander, 2007.
Categorías: Asociaciones | Derecho del consumidor
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